La publication au dernier num\u00e9ro du journal officiel des collectivit\u00e9s locales de l\u2019arr\u00eat\u00e9, \u00e0 caract\u00e8re r\u00e8glementaire du maire de l\u2019Ariana n\u00b01 en date du 30 mars 2020, attire l\u2019attention.<\/p>\n
En effet, au milieu de cette n\u00e9buleuse caus\u00e9e par la propagation du virus Covid 19 et face \u00e0 la prolif\u00e9ration de d\u00e9cisions qui se superposent entre le pouvoir central et le pouvoir local, voici enfin un maire, en l\u2019occurrence le Doyen Fadhel Moussa, qui use pleinement des pouvoirs qui lui sont reconnus par la Constitution et le Code des Collectivit\u00e9s Locales dans cadre du respect de l\u2019unit\u00e9 de l\u2019Etat.<\/p>\n
Par cet arr\u00eat\u00e9 \u00e0 caract\u00e8re r\u00e9glementaire \u00abrelatif \u00e0 la lutte contre la propagation du virus corona 19\u00bb, le maire regroupe dans un seul texte compos\u00e9 de 23 articles l\u2019ensemble des dispositions jusque-l\u00e0 \u00e9parses adopt\u00e9es au niveau de la commune de l\u2019Ariana en les adaptant \u00e0 l\u2019\u00e9volution de la situation sanitaire locale.<\/p>\n
Au-del\u00e0 de l\u2019int\u00e9r\u00eat juridique que cet arr\u00eat\u00e9 suscite et qui s\u2019inscrit au c\u0153ur des pouvoirs reconnus au maire, en sa qualit\u00e9 traditionnelle de pouvoir r\u00e8glementaire g\u00e9n\u00e9ral, c\u2019est l\u2019aspect relatif aux sanctions pr\u00e9vues dans ce texte qui interpelle.\u00a0\u00a0<\/p>\n
D\u2019ailleurs, la question a \u00e9t\u00e9 souvent pos\u00e9e sur plusieurs plateaux de t\u00e9l\u00e9visions concernant la possibilit\u00e9 pour les organes de la commune (le maire ou le conseil municipal en l\u2019occurrence) d\u2019instituer des sanctions administratives en cas de violations par les habitants locaux d\u2019une r\u00e9glementation sanitaire? Au-del\u00e0 de la r\u00e9ponse positive \u00e0 cette question, c\u2019est aux conditions de l\u00e9galit\u00e9 encadrant l\u2019\u00e9diction de tels arr\u00eat\u00e9s qu\u2019il faudrait \u00e9galement s\u2019int\u00e9resser.<\/p>\n
De la comp\u00e9tence du pouvoir local \u00e0 instituer une sanction administrative\u00a0\u00a0<\/strong><\/span><\/span><\/p>\n Une premi\u00e8re pr\u00e9cision m\u00e9rite d\u2019\u00eatre apport\u00e9e au pr\u00e9alable. Quelle est la diff\u00e9rence entre une sanction administrative et une sanction p\u00e9nale?\u00a0<\/p>\n La sanction administrative est la punition qu\u2019une autorit\u00e9 administrative (ministre, gouverneur, maire) inflige en cas de violation de la loi ou d\u2019un r\u00e8glement (d\u00e9cret gouvernemental, arr\u00eat\u00e9 minist\u00e9riel, arr\u00eat\u00e9 municipal \u2026\u2026).\u00a0<\/p>\n Si nous nous arr\u00eatons au niveau local, le droit tunisien pr\u00e9voit diverses sanctions administratives qui peuvent prendre plusieurs formes: il peut s\u2019agir\u00a0 \u00a0de la saisine de mat\u00e9riaux de construction\u00a0 par exemple en cas de construction en infraction \u00e0 un permis de construire (art 80 du Code de l\u2019Am\u00e9nagement du Territoire et de l\u2018urbanisme),\u00a0 ou encore d\u2019un arr\u00eat\u00e9 de d\u00e9molition (article 84 du Code de l\u2019Am\u00e9nagement du Territoire et de l\u2018urbanisme et article 259 du Code des collectivit\u00e9s locales) ou m\u00eame de la fermeture provisoire d\u2019un commerce qui ne respecte pas les conditions d\u2019hygi\u00e8ne (article 10 dernier paragraphe de la loi n\u00b02016-30 du 5 avril 2016 modifiant la loi n\u00b02006 -59 du 14 ao\u00fbt 2006 relative \u00e0 l\u2019infraction aux r\u00e8glements d\u2019hygi\u00e8ne dans les zones relevant des collectivit\u00e9s locales)(1)<\/strong><\/sup>.<\/p>\n La sanction administrative peut prendre aussi la forme d\u2019une amende administrative. C\u2019est ce que pr\u00e9voit la loi de 2016 pr\u00e9cit\u00e9e. D\u2019ailleurs, l\u2019arr\u00eat\u00e9 du maire de l\u2019Ariana a fait r\u00e9f\u00e9rence dans ses visas \u00e0 la dite loi et a institu\u00e9 une amende administrative en cas d\u2019installation anarchique(2)<\/strong><\/sup><\/span>.<\/p>\n A ce niveau, il faudrait distinguer l\u2019amende administrative de l\u2019amende p\u00e9nale qui est la sanction p\u00e9nale d\u00e9cid\u00e9e par le juge p\u00e9nal en cas de violation d\u2019une disposition pr\u00e9\u00e9tablie par la loi.<\/p>\n La sanction p\u00e9nale comme le d\u00e9lit (l\u2019infraction: contravention, d\u00e9lit, crime) ob\u00e9it au principe constitutionnel de la l\u00e9galit\u00e9 des d\u00e9lits et des peines c\u2019est-\u00e0-dire seule la loi peut pr\u00e9voir\u00a0 l\u2019incrimination et la sanction qui lui est applicable (article 65 de la constitution du 27 janvier 2014 ).<\/p>\n D\u2019ailleurs, l\u2019arr\u00eat\u00e9 du maire de l\u2019Ariana dispose \u00e0 l\u2019article 21 que \u00abtout contrevenant aux dispositions de cet arr\u00eat\u00e9 est passible des sanctions pr\u00e9vues \u00e0 l\u2019article 312 du code p\u00e9nal\u00bb<\/em>. Dans ce cas, le maire fait constater l\u2019infraction par un proc\u00e8s-verbal qu\u2019il transmet au procureur de la R\u00e9publique qui peut d\u00e9clencher l\u2019action publique et permettre, dans le cadre d\u2019un proc\u00e8s, \u00e0 un juge p\u00e9nal de d\u00e9cider de la sanction p\u00e9nale. Cet article dispose qu\u2019 \u00abEst puni de six mois d\u2019emprisonnement et de cent vingt dinars d\u2019amende , quiconque aura contrevenu aux interdictions et mesures de contr\u00f4le ordonn\u00e9es en temps d\u2019\u00e9pid\u00e9mie\u00bb<\/em>(3)<\/strong><\/sup>.<\/p>\n De plus, l\u2019arr\u00eat\u00e9 du maire de l\u2019Ariana ajoute \u00e0 c\u00f4t\u00e9 des sanctions p\u00e9nales \u00ables autres sanctions pr\u00e9vues par les lois sp\u00e9ciales\u00bb,<\/em> il s\u2019agit donc \u00e9galement\u00a0 des sanctions administratives pr\u00e9vues par des lois sp\u00e9ciales \u00e0 l\u2019instar de la loi de 2016 pr\u00e9cit\u00e9e. D\u2019ailleurs le m\u00eame acte fautif peut conduire aussi bien \u00e0 une sanction p\u00e9nale qu\u2019\u00e0 une sanction administrative.<\/p>\n Alors, qu\u2019elle est l\u2019autorit\u00e9 locale comp\u00e9tente pour \u00e9dicter et infliger une amende administrative?\u00a0<\/p>\n D\u2019apr\u00e8s l\u2019article 10 (bis) de la loi de 2016\u00a0 pr\u00e9cit\u00e9e relative aux infractions aux r\u00e8glements d\u2019hygi\u00e8ne dans les zones relevant des collectivit\u00e9s locales \u00aben cas de violation aux r\u00e8glements sp\u00e9cifiques d\u2019hygi\u00e8ne et de propret\u00e9 publique fix\u00e9s par arr\u00eat\u00e9 de la collectivit\u00e9 locale, le pr\u00e9sident de la collectivit\u00e9 (le maire) peut infliger une amende administrative qui varie entre 300 D et 1000D\u00bb.<\/em><\/p>\n De la lecture de cet article, on constate deux \u00e9tapes distinctes.<\/p>\n La premi\u00e8re \u00e9tape:<\/span><\/span><\/strong> Qu\u2019implique l\u2019expression \u00abviolation aux r\u00e8glements<\/em> sp\u00e9cifiques<\/strong> d\u2019hygi\u00e8ne et de propret\u00e9 publique fix\u00e9s par arr\u00eat\u00e9 de la collectivit\u00e9 locale\u00bb.<\/em><\/p>\n D\u2019apr\u00e8s l\u2019article 26 du CCL, c\u2019est le conseil municipal qui dispose d\u2019une comp\u00e9tence de principe pour \u00e9dicter dans le cadre de son pouvoir normatif et \u00e0 travers une d\u00e9lib\u00e9ration, les r\u00e8glements relatifs \u00e0 la protection de l\u2019hygi\u00e8ne et de la sant\u00e9 qu\u2019impose la situation sanitaire.<\/p>\n Par ailleurs, et d\u2019apr\u00e8s l\u2019article de 266 (alin\u00e9a 2) du CCL, c\u2019est le maire qui adopte les r\u00e8glements sp\u00e9ciaux<\/strong> relatifs \u00e0 la protection de la sant\u00e9, la s\u00e9curit\u00e9 et la tranquillit\u00e9. C\u2019est aussi le maire, par application de l\u2019article 267 du CCL, qui adopte, dans le cadre de son pouvoir de police, les r\u00e8glements sanitaires qui comportent d\u2019apr\u00e8s le m\u00eame article les mesures pr\u00e9venant les \u00e9pid\u00e9mies et les maladies transmissibles.<\/p>\n Cet arr\u00eat\u00e9 comme tous les arr\u00eat\u00e9s \u00e0 caract\u00e8re r\u00e9glementaire (c\u2019est-\u00e0-dire \u00e0 caract\u00e8re g\u00e9n\u00e9ral, obligatoire et s\u2019imposant \u00e0 toute la population locale) et qui peut comporter des interdictions sp\u00e9cifiques ainsi que des obligation particuli\u00e8res d\u2019hygi\u00e8ne doit \u00eatre publi\u00e9 au journal officiel des collectivit\u00e9s locales par application de l\u2019article 45 du CCL(4)<\/strong><\/sup>.<\/p>\n La deuxi\u00e8me \u00e9tape<\/strong><\/span><\/span> :Comment est inflig\u00e9e la sanction administrative?\u00a0<\/p>\n En cas de non respect des dispositions d\u2019une r\u00e9glementation municipale en mati\u00e8re d\u2019hygi\u00e8ne ( tel que\u00a0 l\u2019article 14 de l\u2019arr\u00eat\u00e9 du maire de l\u2019Ariana imposant aux\u00a0 boulangeries de fournir\u00a0 les produits n\u00e9cessaires \u00e0 l\u2019hygi\u00e8ne et de prendre\u00a0 les mesures de distanciation entre les clients par exemple ), la loi de 2016 dispose que\u00a0 le maire inflige par arr\u00eat\u00e9\u00a0 individuel \u00e0 l\u2019encontre du fautif une sanction administrative sous forme d\u2019amende variant entre 300 et 1000D.A ce niveau, un certain nombre de remarques s\u2019imposent concernent la l\u00e9galit\u00e9 des arr\u00eat\u00e9s \u00e9dit\u00e9s par le maire.\u00a0<\/p>\n Des conditions de la l\u00e9galit\u00e9 des arr\u00eat\u00e9s adopt\u00e9s par le maire<\/span><\/span><\/strong><\/p>\n 1 –<\/strong><\/span> La l\u00e9galit\u00e9 de la r\u00e8glementation municipale imposant des r\u00e8gles sp\u00e9ciales li\u00e9es \u00e0 la protection de la sant\u00e9 et de l\u2019hygi\u00e8ne\u00a0\u00a0<\/em><\/p>\n Si la collectivit\u00e9 locale dispose d\u2019apr\u00e8s l\u2019article 25 du CCL d\u2019un pouvoir r\u00e9glementaire qu\u2019elle exerce dans les limites de son espace, ce dernier est soumis \u00e0 des limites.<\/p>\n La premi\u00e8re est le respect des dispositions des lois et des r\u00e8glements \u00e0 caract\u00e8re national. Il s\u2019agit pour l\u2019autorit\u00e9 locale de ne pas violer une disposition sup\u00e9rieure et c\u2019est l\u00e0 o\u00f9 le principe de l\u2019unit\u00e9 de l\u2019Etat op\u00e8re. La collectivit\u00e9 locale ne peut pas \u00e9dicter une disposition enfreignant un texte sup\u00e9rieur.<\/p>\n Le pouvoir r\u00e9glementaire local n\u2019a pas un rang \u00e9gal au pouvoir r\u00e9glementaire national exerc\u00e9 par le chef de l\u2019ex\u00e9cutif. Le pouvoir local est r\u00e9siduel, subsidiaire et subordonn\u00e9 par rapport \u00e0 la r\u00e9glementation nationale(5)<\/strong><\/sup><\/span>.<\/p>\n Ici une remarque est \u00e0 signaler: la circulaire n\u2019est pas un texte sup\u00e9rieur, elle n\u2019a normalement aucune valeur juridique et son r\u00f4le est simplement explicatif. D\u2019ailleurs, il est \u00e9tonnant de voir des arr\u00eat\u00e9s r\u00e9glementaires publi\u00e9s au journal officiel des collectivit\u00e9s locales qui se r\u00e9f\u00e9rent dans leurs visas \u00e0 une circulaire du ministre des Affaires locales qui n\u2019ont pourtant aucune place dans la hi\u00e9rarchie des normes.\u00a0<\/p>\n Par contre, au regard du principe de la libre administration et au pouvoir r\u00e9glementaire dont dispose la collectivit\u00e9 locale et le maire, un r\u00e8glement peut contenir des mesures plus contraignantes que celles \u00e9dict\u00e9es au niveau central et qui permettraient d\u2019assurer la sant\u00e9 publique de la population locale. Cette mesure locale doit \u00eatre justifi\u00e9e par les circonstances particuli\u00e8res \u00e0 la commune au regard de la menace de l\u2019\u00e9pid\u00e9mie (le nombre \u00e9lev\u00e9es des personnes atteintes par le virus par exemple).\u00a0<\/p>\n De plus, l\u2019article 25 du CCL exige que la mesure municipale qui est limitative des libert\u00e9s et des droits soit n\u00e9cessaire. A ce titre, il faut rappeler que le principe est la libert\u00e9, sa restriction est l\u2019exception. C\u2019est pour cette raison que l\u2019autorit\u00e9 administrative doit prouver qu\u2019elle \u00e9tait dans l\u2019obligation d\u2019intervenir pour faire face au danger sanitaire.\u00a0<\/p>\n Donc le r\u00e8glement ne doit intervenir qu\u2019en cas de n\u00e9cessit\u00e9, de plus il doit se limiter \u00e0 ce qui est n\u00e9cessaire. C\u2019est la proportionnalit\u00e9.\u00a0<\/p>\n Le principe de proportionnalit\u00e9 concerne le contenu du r\u00e8glement qui doit \u00eatre proportionnel \u00e0 l\u2019objectif pour lequel il a \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9 .C\u2019est-\u00e0-dire que le maire doit peser les avantages et les inconv\u00e9nients de sa d\u00e9cision r\u00e9glementaire, voir s\u2019il peut prendre une d\u00e9cision moins attentatoire \u00e0 la libert\u00e9 et aux droits des citoyens. A d\u00e9faut, les mesures \u00e9dict\u00e9es peut \u00eatre consid\u00e9r\u00e9es comme non proportionnelles et donc ill\u00e9gales et peut \u00eatre attaqu\u00e9es devant le juge administratif.<\/p>\n Les principes de n\u00e9cessit\u00e9 et de proportionnalit\u00e9 sont enracin\u00e9s dans la justice administrative en mati\u00e8re de police locale et l\u2019article 49 de la Constitution de 2014 est d\u2019ailleurs venu les codifier.<\/p>\n A ce titre, le droit tunisien permet le recours pour exc\u00e8s de pouvoir contre l\u2019arr\u00eat\u00e9 du maire ou la d\u00e9lib\u00e9ration du conseil municipal. De plus, l\u2019article 278 du CCL apporte une nouveaut\u00e9 \u00e0 cet \u00e9gard en permettant au gouverneur territorialement comp\u00e9tent ou \u00e0 toute personne ayant int\u00e9r\u00eat \u00e0 agir de demander en urgence le sursis \u00e0 ex\u00e9cution de ladite d\u00e9cision si elle met en p\u00e9ril une libert\u00e9. Le pr\u00e9sident du tribunal administratif de premi\u00e8re instance peut accorder le sursis \u00e0 ex\u00e9cution dans un d\u00e9lai de 5 jours.<\/p>\n Citons dans ce cadre, une r\u00e9cente actualit\u00e9 juridictionnelle administrative en France li\u00e9e au corona virus o\u00f9 le juge administratif des r\u00e9f\u00e9r\u00e9s en date du 9 avril 2020 a accord\u00e9 un sursis \u00e0 ex\u00e9cution de l\u2019arr\u00eat\u00e9 du maire de Sceaux imposant \u00e0 ses habitants de se couvrir le nez et le visage lors de leurs d\u00e9placements. Le juge a consid\u00e9r\u00e9 que l\u2019arr\u00eat\u00e9 du maire \u00ab est manifestement ill\u00e9gal puisqu\u2019il restreint la libert\u00e9 d\u2019aller et de venir des habitants alors qu\u2019il n\u2019est justifi\u00e9 par aucune circonstance locale et que le maire pouvait assurer la s\u00e9curit\u00e9 des habitants par une mesure moins attentatoire aux libert\u00e9s fondamentales \u00bb.<\/p>\n 2 \u2013<\/strong><\/span> La l\u00e9galit\u00e9 de l\u2019arr\u00eat\u00e9 individuel du maire infligeant la sanction administrative<\/em><\/p>\n Il faut pr\u00e9alablement \u00e0 l\u2019adoption par le maire de l\u2019arr\u00eat\u00e9 infligeant\u00a0 la sanction administrative que les agents charg\u00e9s de dresser les proc\u00e8s-verbaux constatent l\u2019infraction et transmettent le proc\u00e8s-verbal rempli en bonne et due forme au maire.\u00a0<\/p>\n Cette condition est essentielle sans laquelle il n\u2019y a aucune preuve officielle de l\u2019infraction. Le proc\u00e8s-verbal de constatation de l\u2019infraction doit \u00eatre \u00e9tablit par l\u2019un des agents habilit\u00e9s \u00e0 cet effet. Il s\u2019agit essentiellement des agents de la\u00a0 police de l\u2019environnement mais aussi des diff\u00e9rents agents charg\u00e9s du contr\u00f4le\u00a0 sanitaire et habilit\u00e9s \u00e0 constater les violations des r\u00e8glements municipaux(6)<\/strong><\/sup><\/span>.<\/p>\n Ensuite, le maire doit avant l\u2019adoption de l\u2019arr\u00eat\u00e9 individuel infligeant la sanction convoquer le contrevenant au si\u00e8ge de la collectivit\u00e9 pour l\u2019auditionner (pour lui permettre de se d\u00e9fendre). Il s\u2019agit ici d\u2019une formalit\u00e9 substantielle dont l\u2019irrespect conduit \u00e0 l\u2019annulation de l\u2019arr\u00eat\u00e9 en cas de recours pour exc\u00e8s de pouvoir.\u00a0 Cette formalit\u00e9 est li\u00e9e au droit de la d\u00e9fense qui est un principe \u00e0 valeur constitutionnelle.<\/p>\n Enfin, la d\u00e9cision d\u2019infliger la sanction prend la forme d\u2019un arr\u00eat\u00e9 individuel (l\u2019arr\u00eat\u00e9 est pris \u00e0 l\u2019\u00e9gard de Mr X de Madame Y) et doit \u00eatre motiv\u00e9. C\u2019est-\u00e0-dire que le maire est dans l\u2019obligation de justifier la sanction en expliquant clairement\u00a0 les fondements de faits et de droit sur lesquels s\u2019est bas\u00e9e sa d\u00e9cision.<\/p>\n La motivation des d\u00e9cisions est l\u2019un des fondements de l\u2019Etat de droit et d\u00e9coule de l\u2019obligation constitutionnelle de transparence. Elle permet \u00e0 la personne l\u00e9s\u00e9e par une d\u00e9cision de connaitre les raisons de la d\u00e9cision et de se d\u00e9fendre le cas \u00e9ch\u00e9ant.<\/p>\n Au final, la sanction est la condition de l\u2019effectivit\u00e9 de la norme y compris locale, il est donc normal que les autorit\u00e9s locales use de leur fonction r\u00e9pressive pour imposer le respect de la r\u00e9glementation municipale particuli\u00e8rement en cette p\u00e9riode de crise sanitaire sans pr\u00e9c\u00e9dent compte tenu des possibilit\u00e9s que leur offre le droit en vigueur et qui ne sont pas jusque- l\u00e0 toujours exploit\u00e9es.<\/p>\n (1)<\/strong><\/sup><\/span>Un arr\u00eat\u00e9 municipal r\u00e9cent m\u00e9rite d\u2019\u00eatre cit\u00e9, il s\u2019agit de l\u2019arr\u00eat\u00e9 de la mairesse de la commune de Gremda (gouvernorat de Sfax) en date du 8 avril 2020 infligeant la fermeture d\u2019un commerce pour la violation des prescriptions sanitaires.<\/span><\/p>\n (2)<\/strong><\/sup>Voir article 3 dudit l\u2019arr\u00eat\u00e9<\/span><\/p>\n (3)<\/strong><\/sup>D\u2019ailleurs cet arr\u00eat\u00e9 aurait pu faire r\u00e9f\u00e9rence aussi \u00e0 l\u2019article 315 du code p\u00e9nal qui dispose \u00absont punis de quinze jours d\u2019emprisonnement et de quatre dinars huit cent minimes d\u2019amende ceux qui ne se conforment pas aux prescriptions des r\u00e8glements et arr\u00eat\u00e9s pris par l\u2019autorit\u00e9 comp\u00e9tente\u00bb.<\/span><\/p>\n (4)<\/strong><\/sup>D\u2019apr\u00e8s le m\u00eame article, l\u2019arr\u00eat\u00e9 entre en vigueur et produits ses effets juridiques 5 jours apr\u00e8s son d\u00e9p\u00f4t au JO et devient ainsi opposable \u00e0 l\u2019\u00e9gard de ses destinataires Il faut pr\u00e9ciser que le conseil municipal peut par une majorit\u00e9\u00a0 des 3\/5 \u00e8me\u00a0 d\u00e9cider l\u2019entr\u00e9e en vigueur imm\u00e9diate ( d\u00e9s son adoption ) d\u2019un r\u00e8glement ) lorsque l\u2019urgence l\u2019impose , la crise du Covid constitue une situation d\u2019urgence Il suffit d\u2019afficher l\u2019arr\u00eat\u00e9, de le d\u00e9poser chez le gouverneur , d\u2019en informer la population par tout moyen disponible puis il sera publi\u00e9 au journal officiel ( article 276 alin\u00e9a 2 du CCL).<\/span><\/p>\n (5)<\/strong><\/sup>Le Conseil constitutionnel fran\u00e7ais exige que le pouvoir r\u00e8glementaire local respecte le pouvoir r\u00e9glementaire de droit commun, que\u00a0 la constitution attribue au Chef de l\u2019ex\u00e9cutif.<\/span><\/p>\n