{"id":84782,"date":"2020-05-08T09:00:00","date_gmt":"2020-05-08T13:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/linitiative.ca\/International\/azouz-ben-temessek-les-competences-normatives-de-loms-entre-le-marteau-et-lenclume\/"},"modified":"2020-05-08T09:00:00","modified_gmt":"2020-05-08T13:00:00","slug":"azouz-ben-temessek-les-competences-normatives-de-loms-entre-le-marteau-et-lenclume","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/linitiative.ca\/International\/azouz-ben-temessek-les-competences-normatives-de-loms-entre-le-marteau-et-lenclume\/","title":{"rendered":"Azouz Ben Temessek: Les comp\u00e9tences normatives de l\u2019OMS entre le marteau et l\u2019enclume"},"content":{"rendered":"

Azouz Ben Temessek –<\/strong><\/em><\/span> Le Sud est nettement d\u00e9savantag\u00e9 en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique par rapport au Nord en coh\u00e9rence avec les in\u00e9galit\u00e9s qui caract\u00e9risent les relations internationales g\u00e9n\u00e9rales entre ces deux p\u00f4les. Le concept d\u2019in\u00e9galit\u00e9s en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique rev\u00eat une nature complexe et controvers\u00e9e. Les causes en sont nombreuses et souvent syst\u00e9miques, c\u2019est-\u00e0-dire que la nature m\u00eame du syst\u00e8me \u00e9conomique dans lequel nous vivons cr\u00e9e et reproduit in\u00e9vitablement de telles in\u00e9galit\u00e9s. Malgr\u00e9 ces difficult\u00e9s, le souhait de pallier ces in\u00e9galit\u00e9s se refl\u00e8te dans la mission g\u00e9n\u00e9rale d\u2019innombrables Organisations internationales \u00e9tatiques, Organisations internationales non gouvernementales et acteurs priv\u00e9s agissants sur la sc\u00e8ne internationale, tels que des multinationales ou des fondations.<\/p>\n

L\u2019Organisation mondiale de la Sant\u00e9 (ci-apr\u00e8s, \u00abOMS\u00bb) est l\u2019Organisation qui d\u00e9tient la responsabilit\u00e9 la plus \u00e9lev\u00e9e en mati\u00e8re de sant\u00e9 publique, puisqu\u2019elle est l\u2019Organisme de coop\u00e9ration internationale la plus institutionnalis\u00e9e et sp\u00e9cialis\u00e9e concernant la sant\u00e9 mondiale. L\u2019OMS ne constitue pas un organe onusien de protection des droits humains proprement dit, tel que le Conseil des droits de l\u2019homme. Toutefois, l\u2019esprit du pr\u00e9ambule de sa Constitution nous permet d\u2019aborder la sant\u00e9 en tant que droit humain de tous les peuples et ainsi dans une perspective de droit \u00e0 la sant\u00e9, plut\u00f4t que de droit de la sant\u00e9 sans position normative. Ce texte permettra de saisir quelles sont les possibilit\u00e9s et les limites de l\u2019Organisation en mati\u00e8re d\u2019actions l\u00e9gislatives ainsi que l\u2019\u00e9tat actuel de son corpus normatif. Nous d\u00e9montrerons, par le pr\u00e9sent article, que la sant\u00e9 souffre d\u2019une sous-l\u00e9galisation au sein de l\u2019OMS. La th\u00e8se centrale sera ainsi que l\u2019OMS n\u2019assume pas pleinement ses capacit\u00e9s normatives afin de pallier les in\u00e9galit\u00e9s mondiales en mati\u00e8re de droit \u00e0 la sant\u00e9. Ses comp\u00e9tences normatives se trouvent ainsi entre le marteau (les consid\u00e9rations \u00e9conomiques) et l\u2019enclume (les consid\u00e9rations sanitaires).<\/p>\n

La cr\u00e9ation de l\u2019OMS \u00e9tait d\u00e9j\u00e0 pr\u00e9vue lors des discussions pour la cr\u00e9ation des Nations-Unies en 1945, et cela a \u00e9t\u00e9 chose accomplie en avril 1948, lors de l\u2019entr\u00e9e en vigueur de sa Constitution. Ce n\u2019est toutefois pas la premi\u00e8re Organisation supranationale en mati\u00e8re de sant\u00e9. Les Am\u00e9riques ont \u00e9t\u00e9 les pr\u00e9curseurs par la cr\u00e9ation du Bureau sanitaire panam\u00e9ricain en 1902, et dans la m\u00eame veine du th\u00e8me sanitaire ont vu le jour en 1907 l\u2019Office international d\u2019hygi\u00e8ne public, et en 1923 l\u2019Organisation d\u2019hygi\u00e8ne de la Soci\u00e9t\u00e9 des Nations. Cette derni\u00e8re Organisation est l\u2019anc\u00eatre la plus pr\u00e8s de l\u2019actuelle OMS. L\u2019on devine ainsi que les origines de l\u2019OMS ne sont pas ancr\u00e9es dans un souci de droit \u00e0 la sant\u00e9, mais bien de contr\u00f4le sanitaire; les int\u00e9r\u00eats \u00e9taient ainsi majoritairement d\u2019int\u00e9r\u00eat national \u00e9tatique et non \u00e0 vocation philanthropique. En effet, la coop\u00e9ration entre \u00c9tats en mati\u00e8re de sant\u00e9 d\u00e9buta au 19e si\u00e8cle, \u00e0 l\u2019heure de la r\u00e9volution industrielle. Celle-ci amena un d\u00e9veloppement fulgurant des moyens de transport, et donc une augmentation cons\u00e9quente du commerce, ayant pour r\u00e9sultat de propulser la transmission de maladies infectieuses, et donc transmissibles. Ceci poussa les \u00c9tats \u00e0 collaborer afin de r\u00e9duire ces fl\u00e9aux dispendieux en ressources, notamment humaines. L\u2019historique plus d\u00e9taill\u00e9 menant \u00e0 la naissance de l\u2019OMS est indissociable des relations \u00e9conomiques se consolidant et des conflits escaladant. Pour Lawrence O. Gostin: \u00abit is impossible to understand global health institutions and politics without seeing the connections to trade, war and geostrategic interests. These relationships of power and politics continue to influence global health priorities and agendas today\u00bb.<\/p>\n

La Constitution de l\u2019OMS op\u00e9ra donc par son adoption, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, un schisme avec la conception pragmatique de la sant\u00e9 qui pr\u00e9valait dans les missions des organisations de sant\u00e9 publique qui l\u2019avaient pr\u00e9c\u00e9d\u00e9e. Ce texte normatif fondateur d\u00e9finit la sant\u00e9 au sein du pr\u00e9ambule: \u00abLa sant\u00e9 est un \u00e9tat de complet bien-\u00eatre physique, mental et social, et ne consiste pas seulement en une absence de maladie ou d\u2019infirmit\u00e9\u00bb. Le pr\u00e9ambule affirme de plus que \u00abla possession du meilleur \u00e9tat de sant\u00e9 qu\u2019il est capable d\u2019atteindre constitue l\u2019un des droits fondamentaux de tout \u00eatre humain, quelles que soient sa race, sa religion, ses opinions politiques, sa condition \u00e9conomique ou sociale \u00bb. Bien qu\u2019il ne s\u2019agisse pas d\u2019un article de la Constitution liant juridiquement les \u00c9tats parties, il demeure que son inclusion dans le pr\u00e9ambule guide l\u2019interpr\u00e9tation du contenu.<\/p>\n

L\u2019article premier \u00e9nonce que: \u00able but de l\u2019Organisation mondiale de la Sant\u00e9 [\u2026] est d\u2019amener tous les peuples au niveau de sant\u00e9 le plus \u00e9lev\u00e9\u0301 possible\u00bb. Puisque cet article fait partie du corps du trait\u00e9, il est donc contraignant pour les \u00c9tats parties. Il est ainsi important de noter que l\u2019OMS a \u00e9t\u00e9 fond\u00e9e dans un contexte de promotion de la sant\u00e9 comme un droit humain universel, conceptualis\u00e9 de fa\u00e7on holistique. Cela va bien au-del\u00e0 d\u2019une mission de gestion des propagations de maladies. Cela est en ligne avec la tendance de l\u2019\u00e9poque vers la reconnaissance d\u2019un tel droit, dans le contexte de l\u2019\u00e9mergence du r\u00e9gime de droit international de protection des droits humains, \u00e0 la suite de la cr\u00e9ation des Nations-Unies au lendemain de la Seconde Guerre mondiale.<\/p>\n

Un survol du droit \u00e0 la sant\u00e9 en droit international permet de situer l\u2019innovation de la d\u00e9finition de la Constitution de l\u2019OMS. Le droit \u00e0 la sant\u00e9 en tant que droit humain a \u00e9t\u00e9 consacr\u00e9 avec quelques mois d\u2019avance sur la D\u00e9claration universelle des droits de l\u2019homme (ci-apr\u00e8s, \u00abDUDH\u00bb) de d\u00e9cembre 1948 par le syst\u00e8me r\u00e9gional interam\u00e9ricain. Cette cons\u00e9cration s\u2019est accomplie dans la D\u00e9claration am\u00e9ricaine des droits et devoirs de l\u2019homme d\u2019avril 1948, en son article 11 intitul\u00e9 \u00ab Droit \u00e0 la pr\u00e9servation de la sant\u00e9 et au bien-\u00eatre\u00bb. La DUDH confirmera le droit \u00e0 la sant\u00e9 quelques mois plus tard, \u00e0 l\u2019\u00e9chelle internationale en son article 25: \u00abToute personne a droit \u00e0 un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant\u00e9, son bien-\u00eatre et ceux de sa famille, notamment pour l’alimentation, l’habillement, le logement, les soins m\u00e9dicaux ainsi que pour les services sociaux n\u00e9cessaires […]\u00bb. Dans le cas de ces deux d\u00e9clarations, il s\u2019agit d\u2019instruments de droit souple, et donc ces articles ne lient pas juridiquement les \u00c9tats signataires. Le Pacte international relatif aux droits \u00e9conomiques, sociaux et culturels, adopt\u00e9 en 1966, consacrera ce droit humain \u00e0 la sant\u00e9 de fa\u00e7on contraignante pour les \u00c9tats parties par son article 12 qui \u00e9nonce: \u00ables \u00c9tats parties au pr\u00e9sent Pacte reconnaissent le droit qu’a toute personne de jouir du meilleur \u00e9tat de sant\u00e9 physique et mentale qu’elle soit capable d’atteindre\u00bb.<\/p>\n

Bref, le contexte normatif international s\u2019est transform\u00e9 au milieu du si\u00e8cle dernier. Cette transformation a eu pour r\u00e9sultat de conceptualiser la sant\u00e9 comme un droit humain plut\u00f4t qu\u2019uniquement comme une gestion de la transmission de maladies outre les fronti\u00e8res g\u00e9ographiques. Bien \u00e9videmment, ce second \u00e9l\u00e9ment fait toujours partie de la mission de l\u2019OMS. Nous verrons toutefois comment la mission li\u00e9e au premier \u00e9l\u00e9ment est sous-l\u00e9galis\u00e9e, malgr\u00e9 son inclusion centrale au sein de la Constitution de l\u2019OMS.<\/p>\n

En mati\u00e8re de comp\u00e9tences normatives, d\u2019un int\u00e9r\u00eat central pour le propos de ce texte, l\u2019article 2 de la Constitution de l\u2019OMS \u00e9num\u00e8re ses fonctions. L\u2019une de celles-ci est de \u00abproposer des conventions, accords et r\u00e8glements, faire des recommandations concernant les questions internationales de sant\u00e9 et ex\u00e9cuter telles t\u00e2ches pouvant \u00eatre assign\u00e9es de ce fait \u00e0 l\u2019Organisation et r\u00e9pondant \u00e0 son but\u00bb. Il s\u2019agit donc d\u2019une comp\u00e9tence normative tr\u00e8s large.
La comp\u00e9tence de l\u2019OMS en mati\u00e8re de conventions est d\u00e9crite plus pr\u00e9cis\u00e9ment aux articles 19 et 20 de sa Constitution; l\u2019Assembl\u00e9e de la Sant\u00e9 peut adopter des conventions \u00abse rapportant \u00e0 toute question entrant dans la comp\u00e9tence de l\u2019Organisation\u00bb, et celles-ci doivent \u00eatre adopt\u00e9es \u00e0 une majorit\u00e9 des deux tiers. Les conventions adopt\u00e9es en ce sens sont pr\u00e9sum\u00e9es accept\u00e9es et soumises aux mesures internes de ratification par tous les Etats membres, \u00e0 moins d\u2019une d\u00e9claration \u00e0 cet effet au Directeur g\u00e9n\u00e9ral.<\/p>\n

La seule convention ayant \u00e0 ce jour \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9e par l\u2019OMS est la Convention-cadre de l\u2019OMS pour la lutte antitabac de 2003, triomphant de la forte pression et de la campagne d\u2019opposition des compagnies de tabac. Ce long processus d\u2019adoption d\u00e9montre notamment que les enjeux de sant\u00e9 publique sont intimement li\u00e9s \u00e0 des enjeux de commerce international. Particuli\u00e8rement dans le contexte de l\u2019Organisation mondiale de commerce, \u00ab for those concerned with equity, there is a fear that trade liberalization places the interests of rich countries and multinational corporations ahead of the health and lives of the world\u2019s poor \u00bb. A titre de comparaison, l\u2019Organisation des Nations-Unies pour l\u2019\u00e9ducation, la science et la culture a adopt\u00e9 27 conventions et deux accords. L\u2019Organisation internationale du travail (ci-apr\u00e8s, \u00abOIT\u00bb), quant \u00e0 elle, en a adopt\u00e9 189. Il est d\u2019ailleurs int\u00e9ressant pour notre propos de mentionner que l\u2019OIT classe celles-ci en conventions fondamentales, conventions de gouvernance ainsi que conventions techniques, ces derni\u00e8res \u00e9tant vastement majoritaires. Il va sans dire que l\u2019OMS n\u2019a su faire usage de fa\u00e7on active du pouvoir normatif d\u2019adopter des conventions, tel que l\u2019ont accompli plusieurs autres Organisations internationales.<\/p>\n

En mati\u00e8re de r\u00e8glements, la comp\u00e9tence de l\u2019OMS est d\u00e9crite aux articles 21 et 22; l\u2019Assembl\u00e9e peut adopter des r\u00e8glements contraignants uniquement sur des sujets tr\u00e8s pr\u00e9cis \u00e9num\u00e9r\u00e9s \u00e0 l\u2019article 21. Ici, les \u00c9tats sont pr\u00e9sum\u00e9s \u00eatre partis sauf s\u2019ils font une d\u00e9claration contraire au Directeur g\u00e9n\u00e9ral. Cette pratique est peu fr\u00e9quente en droit international. Le R\u00e8glement sanitaire international est l\u2019une des cons\u00e9crations de cette comp\u00e9tence et a pour but la pr\u00e9vention et la coordination en cas d\u2019\u00e9v\u00e9nements de sant\u00e9 publique \u00e0 l\u2019\u00e9chelle mondiale pour \u00e9viter une propagation transnationale, \u00aben \u00e9vitant de cr\u00e9er des entraves inutiles au trafic et au commerce internationaux\u00bb. L\u2019aspect de protection du commerce demeure donc tout \u00e0 fait central aux consid\u00e9rations d\u2019actions \u00e0 entreprendre par l\u2019OMS. De plus, malgr\u00e9 cette l\u00e9galisation, la d\u00e9claration d\u2019une urgence de sant\u00e9 publique de port\u00e9e internationale (ci-apr\u00e8s, \u00abUSPPI\u00bb) n\u2019a \u00e9t\u00e9 utilis\u00e9e que trois fois depuis l\u2019entr\u00e9e en vigueur du nouveau R\u00e8glement de 2007 permettant \u00abde constater la m\u00e9fiance initiale de l\u2019OMS dans l\u2019utilisation de sa comp\u00e9tence de qualification d\u2019USPPI\u00bb. Ayant \u00e9t\u00e9 fortement critiqu\u00e9e pour sa lenteur de r\u00e9action face \u00e0 la crise du virus Ebola, l\u2019OMS a r\u00e9agi plus rapidement face \u00e0 la r\u00e9cente situation de Coronavirus (Covid-19). En effet, le 30 janvier 2020, le Directeur g\u00e9n\u00e9ral de l\u2019OMS a d\u00e9clar\u00e9 que la pand\u00e9mie coronavirus est devenue une urgence de sant\u00e9 publique de port\u00e9e internationale.<\/p>\n

Finalement, l\u2019OMS peut adopter des recommandations non contraignantes \u00aben ce qui concerne toute question entrant dans la comp\u00e9tence de l\u2019Organisation\u00bb, tel qu\u2019\u00e9nonc\u00e9 \u00e0 l\u2019article 23. Elle a par exemple adopt\u00e9 le Code international de commercialisation des substituts du lait maternel de 1981, sous la forme d\u2019une recommandation au lieu d\u2019un r\u00e8glement contraignant \u00e0 la suite de l\u2019opposition des Etats-Unis et la pression de multinationales en faisant commerce. Des enjeux \u00e9conomiques ont ici \u00e9galement entrav\u00e9 une avanc\u00e9e normative de sant\u00e9 publique.<\/p>\n

On peut donc ais\u00e9ment constater que la sant\u00e9 est tr\u00e8s peu l\u00e9galis\u00e9e par rapport aux larges pouvoirs normatifs de l\u2019OMS, particuli\u00e8rement eu \u00e9gard aux processus d\u2019adoption sp\u00e9cifiques \u00e0 l\u2019OMS. La sant\u00e9 est manifestement consid\u00e9r\u00e9e en tant que droit humain selon la Constitution de l\u2019OMS en coh\u00e9rence avec les autres textes normatifs internationaux pertinents de protection des droits humains. Il appara\u00eet donc incoh\u00e9rent que l\u2019Organisation ait un corpus normatif contraignant aussi minime par rapport aux autres entit\u00e9s internationales de protection des droits humains. Serait-ce li\u00e9 \u00e0 son identit\u00e9 technocrate, soit en tant qu\u2019explication, soit en tant que justification? Ainsi, est-ce que la sous-l\u00e9galisation de la sant\u00e9 publique au sein de l\u2019OMS peut \u00eatre interpr\u00e9t\u00e9e \u00e0 la lumi\u00e8re du fait que l\u2019Organisation s\u2019identifie comme n\u2019\u00e9tant pas responsable d\u2019une l\u00e9galisation accrue? Ou bien est-ce que cette concentration sur la technicit\u00e9 est une fa\u00e7on d\u2019\u00e9viter d\u2019assumer cette responsabilit\u00e9, responsabilit\u00e9 que l\u2019on peut d\u00e9duire \u00e0 la lecture de sa Constitution?<\/p>\n

Azouz Ben Temessek<\/strong>
Ma\u00eetre-assistant
Facult\u00e9 de Droit et des Sciences Politiques de Sousse<\/em>
\u00a0<\/p>\n

Auteur:
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